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刑事和解与人民调解
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长期以来,检察机关多以追诉犯罪人的刑事责任为主要任务,较少关注犯罪行为给被害人带来的损失以及对社会关系造成损害的修复,但如果被害人的损失得不到赔偿,社会矛盾就很难从根本上得到化解,势必影响社会的和谐稳定。可见仅仅对犯罪人科以刑罚并非公诉机关处理刑事案件的最终目的,因此刑事和解制度作为一种能够比较全面平衡和恢复犯罪人、被害人及社会之间关系的有效方法正在实践中逐渐被司法机关所接受并适用。
我国现行刑诉法中对于自诉案件的和解作出了明确的规定,但对公诉案件的刑事和解程序确没有规定。2012年刑诉法修改中,吸收了司法实践有益做法,对公诉案件刑事和解诉讼程序在特别程序中专章规定,针对刑事和解的适用条件、案件范围以及除外情况、和解协议的形成、和解协议的法律效果等问题都作出了明确规定,为公诉机关适用刑事和解处理部分公诉案件提供了明确的法律依据。
一、刑事和解制度确立的背景、价值和功能
根据修改后的《刑事诉讼法》,公诉案件刑事和解,是指犯罪嫌疑人在真诚悔罪的基础上,通过赔礼道歉、赔偿损失、精神抚慰等方式,取得被害人的谅解后,在被害人自愿调解的基础上,由检察机关在刑事诉讼程序中给予犯罪嫌疑人轻缓化处理的一项特殊诉讼程序。
我国司法体系中的刑事和解是有别于西方恢复性司法理念下的刑事谅解的一种独特的制度,是在借鉴国外经验但又立足本国国情的情况下产生一种崭新的司法制度。
(一)和解与调解
1.在纠纷、矛盾与冲突中,利益相关方自己不能自行解决,由第三方出面促成有关方就纠纷解决达成合意。作为法律术语首先出现在法院执行环节,现在出现在程序法里,刑事和解用来解决轻微刑事案件的特别程序可说是中国特色,民事赔偿但不仅限于民赔更多的是心理精神层面,可以吸收、折抵、吞并刑事诉讼。
(二)历史背景
1.构建和谐社会理论的提出。2002年,中共中央在十六大报告中明确提出了构建社会主义和谐社会的思想,我国司法体系中和谐司法理念随之产生,如何使司法工作服务于构建和谐社会的目标成为了一个崭新的课题。在刑事司法领域,和谐社会理论要求的价值多元化以及矛盾解决方式的多元化成为了刑事和解制度产生的最直接的理论基础。刑事和解所体现的重在化解社会矛盾、修复社会关系、实现安定和谐以及处理刑事案件方式的多元化,恰好契合了构建和谐社会理论的根本要求。
2.宽严相济刑事政策的出台。伴随着和谐社会理念的不断深入,“宽严相济”刑事司法政策应运而生。构建社会主义和谐社会,核心在于促进社会和谐,司法实践中贯彻宽严相济的刑事政策,必须围绕这个核心,坚持“宽”与“严”的辩证适用,通过具体的制度和措施,达到司法实践中打击与预防犯罪、化解矛盾和维护稳定的和谐统一。
2007年,最高人民检察院颁布《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》,该意见正式认可“刑事和解”,意味着刑事和解在之前经历了五年的基层司法实践后正式进入上层视野。该意见还指出:要加强刑事和解制度的研究,积极提出相关法律制度的建议。
3.“以人为本”的刑事司法理念不断强化。我国历来的刑事司法都是以国家起诉和对被追诉人判处刑罚为主要模式的,这种模式不仅带来司法机关办案压力大、司法资源被大量占用等后果,而且还严重忽略了被害人在刑事诉讼中所应具有的本体地位。刑事和解作为一种全新的辅助刑事司法模式,对大量的轻微刑事案件乃至邻里纠纷给予关注,尽可能在犯罪的早期阶段介入,通过化解人际关系矛盾,减少矛盾隐患从而达到预防犯罪的目的。同时,对被追诉人合法权利的保护也越来越被现代刑事诉讼制度所接纳,“重打击、轻保护”的刑事司法传统正在发生转变,刑事和解的适用也是对被追诉人权利保护的一种积极体现。
4.司法实践的现实需求。根据笔者调查,由于罪犯隐匿财产或者无财产可供执行等原因,目前我国大部分刑事案件中的民事赔偿判决都处于“空判”状态,刑事附带民事判决执行难问题也是法院执行中长期难以解决的问题,加之我国现在尚未建立完善的刑事被害人补偿制度,导致很多刑事被害人或者被害人家属处于生活困难、求诉无门的状态。近年来,刑事被害人或者家属上访、冲击国家机关的过激事件时有发生,严重影响了司法机关的公信力和社会和谐稳定,因此这样的司法现实困境也是刑事和解制度适用的现实需求。
(二)价值与功能
1.化解社会矛盾、修复社会关系。刑事诉讼是实现国家刑罚权的手段,适用国家刑罚权来惩治和预防犯罪、维护社会秩序是刑事诉讼赖以存在的基础。通过刑事诉讼,消除犯罪引起的社会混乱,保持社会秩序稳定并使社会在有序中发展,但国家强制力的作用对于已经被破坏的社会关系的修复似乎略显无力。刑事和解却是一个以被追诉人和被害人为主体的活动,他们作为普通的社会成员,对于犯罪行为给自身和对方带来的影响深有体会,通过他们之间的沟通、交流所达成的和解,才是对受损社会关系最好的修复,是对潜在社会矛盾的有效化解。
2.特殊犯罪预防、有效控制犯罪。刑事和解的特殊价值还在于其不是通过法律的强制力迫使被追诉人接受和承担责任,而是通过提供一个被追诉人与被害人交流的机会,在案件中引入具体的情境和社会规范,还原人与人之间的情感和社会关系,也是给予了被追诉人一次勇于承担责任的机会,如果得到了被害人的谅解,他们也可以放下心理上的负担并认识到自身的错误,将道德、情感等法律以外的因素引入法律程序之中,使其对被追诉人发挥刑罚处罚所不能产生的约束力,从而达到预防再犯罪的目的。同时,如果可以达成和解,被害人或者被害人家属对和解结果满意,不仅经济上得到了应有的赔偿,精神上也得到了必要的安慰,无疑可以有效的防止不必要的私力救济以及由此引发的潜在犯罪。
3.提高诉讼效率、节约司法资源。刑事和解在司法程序中的适用可以带来案件处理方式的变化,已经批准逮捕的案件在移送审查起诉后达成刑事和解的,一般应立即对犯罪嫌疑人变更强制措施,这无疑减少了审前羁押所耗费的资源,而且对于犯罪情节轻微,不需要判处刑罚的,检察机关还可以做出不起诉的决定,使诉讼程序在审前得以终结,大大提高了诉讼效率,节约了诉讼成本。此外,通过和解的方式处理刑事案件,一方面能够及时处理好民事赔偿纠纷; 另一方面又因能最大程度地满足纠纷双方诉求而及时终结诉讼,避免因当事人的申诉或上诉导致司法程序的再次启动。
二、北京刑事和解工作的主要经验和做法
刑事和解制度作为在中国本土司法实践中生长并兴起的一项新型司法制度,从其初创直至被立法吸纳接受,历经了近十年探索和改革之路,其间以北京市朝阳区人民检察院为代表的各院分别进行了各种尝试,收获了宝贵的经验并取得了良好效果。
(一)朝阳区人民检察院
朝阳区人民检察院自2002年在全国率先改革轻伤害案件的处理方式,引入刑事和解机制,经过之后的不断探索,终于形成了从基层实践到制度性构建的转变,主要做法如下:
1.以调查研究为先导,充分发挥理论研究的引领指导作用。2002年,朝阳院顺应中共中央提出的构建和谐社会的时代主题,积极开展调查研究,对近三年轻伤害案件的处理情况进行深入分析,在此基础上将和解机制引入轻伤害案件处理中。2007年,该院充分借力高等学校的理论研究优势,与中国政法大学诉讼法学研究院联合开展“刑事和解与程序分流”项目,将先进的研究成果应用于刑事和解的司法实践,发挥理论研究的引领指导作用。
2.以机构建设为载体,充分借助相关部门的纠纷解决功能。2007年朝阳院成立办理刑事和解案件的专门性机构——“刑事和解办公室”。最初的刑事和解办公室由检察官和中国政法大学的研究生组成,以审查案件与组织协商为主要职责。2012年修改后的《刑事诉讼法》公布后,经与司法局等相关部门沟通、该院适时调整了刑事和解办公室的组成人员,组建了由检察官、法律援助律师、人民调解员等共同组成的刑事和解办公室,负责引导双方调解、审查调解的自愿性和合法性以及主持签署和解协议等。法律援助律师、人民调解员等的加入极大的充实了调解力量,为刑事和解顺利开展提供了人员和机构保障。
3.以规范化建设为核心,充分发挥机制制度的规范指导功能。
(1)制定《刑事和解工作办法》,规范刑事和解工作流程。自轻伤害案件处理方式之始,朝阳院就制定了《刑事和解暂行规定》,对适用刑事和解案件的条件、范围、组织机构及工作流程作了详细的规定。此后,朝阳院适时对该《暂行规定》进行修订调整,以适应新的情况。修改后的《刑事诉讼法》实施后,朝阳院在原有《暂行规定》基础上,充分领会立法意图,及时调整刑事和解工作模式,正式出台《刑事和解工作办法》。该办法进一步完善了刑事和解工作流程,有力推动了刑事和解工作的规范化发展。
(2)建立案件评估机制,明确刑事和解案件范围。为保证所有符合条件的案件进入和解程序,朝阳院确立了刑事和解案件的评估机制。每一起符合刑事和解案件范围的案件均需要填写《刑事和解案件评估表》,通过公共利益评估和协商可行性评估的若干指标使适用和解案件的标准量化,避免了不同执法者在认定上的差异,确保了适用刑事和解案件的公正和质量。
(3)制定《刑事和解案件损害赔偿问题审查规则》,加强和解协议审查的针对性。刑事和解中经济赔偿有时会具有随意性,朝阳院通过对类案情节及判决结果进行分析,研究民事赔偿的相关法律文件及政策,制定《刑事和解案件损害赔偿问题审查规则》,加强了和解协议真实性、自愿性审查的针对性。
(二)石景山区人民检察院
2009年以来,石景山人民检察院一直进行刑事和解工作机制的探索,积极创新改革,并衍生出一系列相关的工作举措和方法,在三年时间内,化解社会矛盾20余起,达成和解协议10余个,取得了良好的效果。我们的做法主要有:
1.探索有效途径,推行化解群众矛盾的“四步工作法”。通过在司法实践中不断的总结,该院依托开展群众工作的传统方法,创新性的探索出化解矛盾的有效途径——四步工作法。即第一步,积极贴近群众,认真听取双方当事人的意见,建立起信任关系——到群众中去,本着客观的审查态度,认真听取当事人各自的意见,用当事人听的清,听的懂的语言,使当事人对法律和政策形成正确的理解;第二步,善于释法说理,法、理、情相结合,促成目标的统一——对双方当事人进行释法说理,保护合理的诉求,教育双方换位思考;第三步,相信群众,为双方的有效沟通搭建平台——在条件成熟之时让当事人双方见面,诚恳表达歉意,得到被害人谅解;第四步,:依靠群众,以“合力”促“和谐”——组织相关人员和部门形成合力(如犯罪嫌疑人所在单位的领导、双方的同行人士),从不同角度积极配合工作,共同促使双方当事人和解。
四步工作法在石景山院公诉部门进行了推广,通过上述四个步骤,循序渐进,多措并举,有效提升了当事人双方的沟通效果,从而提升了矛盾化解的几率,取得了良好的社会效果。这一做法不但使得当事人满意,也得到了北京市人民检察院、北京市政法委、石景山区政法委的高度认可。
2.出台规范性文件,将刑事和解纳入不起诉工作之中,落实刑事和解效果。2012年,石景山院正式出台了《关于规范适用相对不起诉的若干意见》,将轻伤害案件双方的刑事和解作为相对不起诉的评估条件,使得刑事和解工作与不起诉挂钩,和解的效果在司法活动中得以体现,提升了刑事和解的有效性。该规范性文件得到市院的充分肯定,并在全市范围内进行推广。
3.创新工作机制,开展刑事和解工作规范化建设。为了规范刑事和解工作,石景山院在2012年9月制定了《刑事和解工作细则(讨论稿)》,从“检察机关在该项工作中的定位、和解的原则、适用和解的案件范围以及刑事和解的启动程序、执行、实现、终止等方面进行了细化,使刑事和解工作“有章可循”,推进了该项工作走向规范化、程序化,确保了工作的质量。目前,工作细则正在讨论之中。
4.创新保障性机制,建立附带民事诉讼被害人诉前引导工作机制。为了充分保障被害人的合法权益,我们在积极开展刑事和解工作的同时,拓展渠道,对于未能达成刑事和解,被害人提出附带民事诉讼意思表示的案件,设立了“附带民事诉讼被害人诉前引导工作机制”,并形成规范性文件。该项机制的三个特点是:增设提供给被害人的“一书一模板”,即《刑事附带民事诉讼引导书》和民事起诉书模板,为被害人提供帮助和参考;二是在引导书中明示民事诉讼的证据标准并明确列举常见的证据类型(如:医疗费用单据、单位出具的误工证明及医院休假证明等),同时提供可以参考的法律法规目录,为被害人提供有效的指导;三是对于赔偿金额双方争议较大的案件,提供参考案例,引导被害人提出合理诉求。
(三)怀柔区人民检察院
在公诉案件刑事和解工作实践中,怀柔区人民检察院公诉部门在广泛调研的基础上,于2010年5月份与区司法局联合启动检调对接工作机制,并会签了《关于办理轻微刑事案件检调对接机制实施办法(试行)》,实现了刑事和解与人民调解的有效衔接,为整合司法资源协力化解社会矛盾奠定了基础。
检调对接机制是指,由镇乡(街道)人民调解委员会就轻微刑事案件所涉民事赔偿部分先行调解,并出具人民调解协议书,检察机关综合考虑案件情节、犯罪嫌疑人悔罪表现、被害方谅解程度、赔偿履行情况等方面因素,并根据被害方出具的对嫌疑人处理的建议和请求,作出不批准逮捕决定、不起诉决定,或向法院提出从轻处理的量刑建议的一种工作机制。
截至目前,怀柔院公诉部门在办理案件过程中,启动检调对接机制一次,促使一起盗窃案件的双方当事人达成刑事和解。在有效化解双方矛盾的情况下,依照犯罪嫌疑人悔罪程度和被害人谅解情况等因素,依法对涉嫌盗窃的犯罪嫌疑人冯某作出相对不起诉的处理决定。
本案的成功处理,不仅为被害人挽回了经济损失,还带来了精神抚慰,特别是为犯罪嫌疑人提供了一次重新做人的机会,达到了修复社会秩序的目的。
虽然检调对接机制的设计初衷在于实现民事纠纷与刑事处罚在检察环节同步解决,一方面帮助被害人挽回损失,尽最大力量尽早恢复原有社会秩序,另一方面也能加强检察机关在刑事附带民事诉讼过程中的法律地位。但是在实践运行中,可以启动检调对接机制的案件不多。原因在于启动检调对接机制必须符合两个条件,第一案件必须符合轻微刑事案件的标准,第二也是最重要的是必须获得双方当事人的自愿申请。
而在司法实践中,由于公检法程式化的司法流程,导致检察机关既不能在源头开展和解工作,又不能在最终处理结果上起到一锤定音的作用。往往很多轻微刑事案件,在公安机关侦查期间,双方当事人在公安机关的调解下,达成了和解协议,造成在检察环节开展检调对接案例匮乏;也有些案件当事人并不急于在侦查和审查起诉阶段达成和解协议,而往往为了获得较轻处罚而在审判阶段达成和解,甚至有些案件的犯罪嫌疑人在审查起诉阶段明确表示不予赔偿,而到审判阶段,却全额赔偿了对方的损失。虽然在审查起诉阶段达成刑事和解的案件不多,但有些案件当事人在我院审查起诉期间,经案件承办人的工作,已经达成和解意向,后双方很快在审判环节达成了和解。例如高明妨害公务案、卜现涛妨害公务案、曹强、左春玉故意伤害案、黄顺安故意伤害案、韩翠玲妨害公务案、刘振成故意伤害案等六个轻微刑事案件,在我院承办人的工作下,犯罪嫌疑人与被害人双方已经有了初步的和解意愿,在审判期间很顺利地达成了和解协议。
(四)北京市人民检察院第二分院
市检二分院公诉部门管辖案件类型有限,轻微刑事案件数量极少,因此公诉部门对于刑事和解工作的尝试才刚刚起步,虽然还不成熟,但经过在个案中对刑事和解的具体适用,也取得了一定的成效。
2011年9月,二分院公诉一处受理了美籍犯罪嫌疑人王某涉嫌故意毁坏财物罪一案,该案犯罪事实清楚,证据确实充分,提起公诉没有任何问题,但承办人发现该案犯罪嫌疑人王某与被害人系兄妹,案件起因也是家庭内部矛盾引发,综合考虑案件的具体情节认为符合适用刑事和解的条件,因此在分院级首次适用了公诉案件刑事和解机制。在做通双方当事人同意调解的工作之后,承办人与被害人居住地调解委员会取得联系,由其担任当事人双方和解的主持人,并出具和解协议书,使双方的和解内容付诸文字,使调解协议具有正式效力。在签订和解协议后,犯罪嫌疑人王某履行协议内容,向被害人赔偿经济损失、并赔礼道歉,被害人对王某的行为予以谅解。因法律并未赋予检察机关主持和解的职能,也为给双方的和解提供一个轻松的氛围,检察机关并未亲临和解现场,之后人民调解委员会将调解协议书送达检察机关。在对该调解协议书的自愿性、合法性进行审查后,二分院最终对犯罪嫌疑人王某作出了不起诉决定。
在此之后,二分院公诉一处未检科在部分未成年人刑事案件中探索的刑事和解是包括上述刑诉法中规定的刑事和解在内的更为宽泛的双方当事人自愿和解,旨在解决被害人家庭的经济困难、抚慰家属的精神创伤,同时教育、挽救涉案未成年人,通过非刑罚处罚方式使他们认识到自己行为的性质和严重性,主动向被害人亲属道歉,化解社会矛盾,修复受损的社会关系,实现对涉案未成年人和被害人家属利益的双重保护。
目前,二分院未检处以上述两起案件的成功和解经验为基础,经过调研并结合修改后刑事诉讼法关于刑事和解公诉案件特别程序的规定,经检委会研究决定出台了《二分院未成年人案件刑事和解工作暂行规定》。
三、刑事和解案件办理的新情况和新问题
修改后刑事诉讼法明确规定了当事人和解的公诉案件的诉讼程序,通过立法确立了“刑事和解”制度,即符合法定条件的公诉案件中,犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪,通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解,被害人自愿和解的,双方当事人可以和解,达成和解的案件,司法机关可以对犯罪嫌疑人、被告人从宽处理。由于朝阳院刑事和解工作最为突出,以下相关数据均以朝阳院为例。
(一)刑事和解案件的基本情况与主要特点
2013年度,朝阳院审查办理的当事人达成和解的案件为135件/142人,分别占朝阳院总收案的3.74%/3.33%,其中建议对被告人从宽处罚75件/79人,分别占达成和解案件的55.56%/55.63%,对犯罪嫌疑人不起诉处理60件/63人,分别占达成和解案件的44.44%/44.37%。综合来看,呈现出如下特点:
1.案件罪名相对集中。《刑事诉讼法》第二百七十七条第一款第一项、第二项所规定的案件均有涉及,包括盗窃罪、故意伤害罪、过失致人死亡罪、交通肇事罪等。建议对被告人从宽处罚的案件中,盗窃罪17件/19人,占比22.67%/24.05%;故意伤害罪23件/25人,占比30.67%/31.65%;过失致人死亡罪2件/2人,占比2.67%/2.53%;交通肇事罪33件/33人, 占比44%/41.77%。作出不起诉处理的案件中,盗窃罪34件/34人,占比56.67%/53.97%;故意伤害罪24件/26人,占比40%/41.27%;过失致人死亡罪1件/2人,占比1.67%/3.17%;交通肇事罪1件/1人, 占比1.67%/1.59%。
2.案件当事人双方达成和解的方式以自行和解为主,司法机关主动介入和解为辅。朝阳院刑事和解办公室联系区司法局指派法律援助律师帮助双方当事人达成和解的案件为10件/10人,分别占总量的7.41%/7.04%;公安机关等主持制作和解协议书的案件为13件/13人,分别占总量的9.63%/9.15%;当事人双方自行达成和解后由朝阳院承办人对和解自愿性、合法性进行审查的案件为112件/119人, 分别占总量的82.92%/83.80%。
3.犯罪嫌疑人均通过赔礼道歉、赔偿损失的方式明确表达了自己真诚悔罪的态度,并且取得了被害方的谅解。尤其是任某某盗窃罪一案,任某某在赔礼道歉、赔偿损失外,还通过多次参加志愿服务表明自己悔过自新的决心。达成和解的案件中赔偿损失的方式均为经济赔偿,赔偿数额以与被害方所遭受的损害和嫌疑人赔偿能力相适应为基础,由双方当事人自愿协商。盗窃犯罪以返还原物或等价赔偿为原则。故意伤害犯罪以侵权赔偿和适度补偿相结合为原则,建议对被告人从宽处罚的案件中,赔偿金额在1万元至10万元人民币之间的案件20件/22人,赔偿金额大于10万元人民币的案件1件/1人,赔偿金额小于1万元人民币的案件2件/2人;作出不起诉处理的案件中,赔偿金额在1万元至10万元人民币之间的案件18件/19人,赔偿金额大于10万元人民币的案件5件/6人,赔偿金额小于1万元人民币的案件1件/1人。过失致人死亡犯罪作出不起诉处理的案件的赔偿金额为45万元人民币,建议从宽处罚的案件的赔偿金额分别为32.74375万人民币、33万元人民币。交通肇事犯罪案件的平均赔偿金额为50.51万元人民币。
4.当事人达成和解案件办案期限较其他案件时限更长。当事人达成和解的案件需要承办人对和解协议的合法性、自愿性进行审查,做好释法说理和安抚当事人等工作,部分案件还需主持制作和解协议书,不起诉案件更需要逐级报请检委会讨论决定,朝阳院各级办案人员工作量较其他案件大,此类案件平均办案期限为54.38日。
5.当事人达成和解后被朝阳院作出不起诉处理的案件均属于“犯罪情节轻微,不需要判处刑罚”的情形。所有被作出不起诉处理的犯罪嫌疑人归案后均能如实供述犯罪行为,悔罪态度明显,自首率达40%。在审查起诉阶段的强制措施均为取保候审,仅有4名犯罪嫌疑人在该次犯罪行为之前受到过法律处罚。盗窃犯罪案件中,盗窃金额在5千元人民币以下的占比85.29%,未成年人犯罪占比64.71%。故意伤害犯罪案件中,均属未经预谋的偶发犯罪,被害人所受损伤均为轻伤。
6.当事人达成和解后被朝阳院建议从宽处罚的案件中亦包括犯罪情节较严重情形。盗窃犯罪主要有涉案数额较大、盗窃次数较多、有盗窃前科等情形;故意伤害犯罪主要有持械殴打他人、致二人以上轻伤、致他人轻伤(偏重)、伙同其他人对他人进行殴打、二人以上共同犯罪、双方互殴等犯罪情节较严重的情形。
7.被朝阳院纳入和解程序,但最终未能成功和解的案件主要原因有审查起诉阶段无法联系到被害人、当事人双方无法就经济赔偿数额达成一致、家庭矛盾较深无法化解等情形。例如宋某故意伤害罪一案,因被害人系宋某继母,当事人双方纠纷起于家庭矛盾,朝阳院承办人将该案列入和解案件范围,然而,也正是因为家庭矛盾较深难以调和,最终未能达成和解。
(二)刑事和解工作面临的主要问题
1.对于当事人达成的和解协议的审查,公检衔接尚不够顺畅。公诉部门审查办理刑事和解案件接触到的和解协议主要有三种,分别是公安机关收到的当事人之间自行达成的和解协议、经公安机关调解当事人达成的和解协议、以及在朝阳院和解办公室主持下当事人达成的和解协议。检察机关依法负有对当事人和解协议合法性、自愿性进行审查的职责,而对于上述前两种和解协议朝阳院在审查时常会遇到被害方不愿到院配合工作的情形,无法形成被害人陈述等书面证据,难以顺利完成对和解协议的审查工作。
2.对于刑事和解案件量刑从轻的幅度,检法尚存一定分歧,认识有待统一。新刑事诉讼法规定,司法机关可以对达成和解协议的案件的犯罪嫌疑人、被告人从宽处罚,然而从宽幅度应当如何掌握还没有明确的参照标准,部分案件存在检法人员认识分歧较大的情况,例如,朝阳院承办人普遍认为达成和解协议的从宽幅度应参考“赔偿损失、被害人谅解”的从宽幅度,即减少基准型30%以下;而法院承办人则认为根据刑诉法第二百七十九条规定,从宽幅度可达到50%以上。
3.对于达成刑事和解进入审判阶段的公诉案件,和解协议如何在庭审中出示、质证,缺乏具体操作规范。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》规定,证据未经当庭出示、辨认、质证等法庭调查程序查证属实,不得作为定案的根据,但法律和本解释另有规定的除外。作为重要量刑依据的和解协议,庭审中应如何出示、如何查实双方当事人的真实意愿,尚处于无章可循阶段。
4.实践中适用刑事和解程序的案件类型范围较窄,尚可进一步拓宽。新刑事诉讼法规定适用刑事和解的范围包括,因民间纠纷引起的涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件,以及除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件。但实践中,公诉阶段达成和解的案件仅集中在故意伤害罪、盗窃罪、过失致人死亡罪、交通肇事罪等几个罪名,距实现立法意图尚有一定距离。
5.刑事和解案件的处理始终难以完全避免“以钱买刑”的负面影响。2013年朝阳院审查办理的刑事和解案件中,犯罪嫌疑人赔偿损失的方式均为经济赔偿。并且承办人在审查案件过程中,经济赔偿数额的大小是案件能否进入刑事和解程序的一个重要影响因素。此外,刑事和解案件中,被害人的谅解是前提条件,因此部分案件的被害方在和解过程中“狮子大开口”“漫天要价”,否则便不予谅解,最终导致和解失败。
6.刑事和解案件需遵循普通公诉案件办案时限,时间较紧。当事人和解的公诉案件的诉讼程序被规定在新刑事诉讼法特别程序编中,但并未明确针对此类案件,司法机关可享有不同于其他公诉案件的办案时限,故该类案件仍需遵守刑诉法关于审查起诉期限的规定。然而不可否认,针对该类案件,检察机关的工作量更大、适用程序更复杂,使办案时限更加紧张。在现有人少案多及注重结案率考核的情形下,不少干警迫于紧张的办案期限,对此类案件存在“尽量起诉,减少上会不诉”的态度。
四、刑事和解与人民调解的对接
(一)对接机制建设的主要过程
上述论及的刑事和解种种问题,从根本上来说就是司法机关作为公权力机关在当事人和解、调解过程中的角色冲突导致的,一方面司法机关具有公权力机关应当具有超然性,解决的刑事责任问题,另一方面和解和调解的又是与刑事责任相关联的民事责任或民事关系,司法机关介入深了又违中立性,对刑事责任的判定产生瓜田李下的印象,介入浅了又难以对和解产生有力的促进作用,因此刑事和解就特别需要与人民调解进行对接。为了解决这个问题,也为了进一步规范刑事和解案件的办理程序,北京政法委就责成北京市检察院作为牵头机关起草了《关于办理当事人和解的公诉案件的工作意见》。现将规范性文件的起草经过介绍如下:
1.起草过程
修改后的刑事诉讼法对于当事人和解公诉案件诉讼程序第一次有了较为详细的规定,规定了和解案件适用范围、和解的方式和内容以及和解后案件的处理,但是实践中公检法三机关根据不同的解释规定,具体操作各不相同,且修改后的刑事诉讼法对于当事人和解诉讼程序的相关规定也需要进一步细化,以解决实践中出现的各种问题。
在起草过程中,朝阳院在总结多年刑事和解办案经验的基础上,在市政法委及市人民检察院的主持下,与市公安局法制办公室、市高级法院刑一庭、市司法局、市律师协会等相关部门进行研究会商,了解三方在刑事和解适用过程中需要明确的问题,需要规范的环节,需要禁止的做法,并在全市检察机关范围内广泛征求意见,参考刑事诉讼规则及刑事诉讼解释关于当事人和解诉讼程序的相关规定,先后进行十三次修改完善,起草了《工作意见》的初稿。
关于文件的名称问题,因为此文件主要是促使公安机关、人民检察院、人民法院在办理当事人和解公诉案件规范化,主要规制公检法三机关办理当事人和解公诉案件办理程序,从三机关办理案件的角度,工作意见更能体现上述内容。故文件名称认定为《关于当事人和解的公诉案件的工作意见》。
2.起草思路
根据贯彻宽严相济刑事政策的要求,起草主要考虑了以下四个方面:一是从公检法司全局角度,明确各方的职责定位。二是从完善和解机制角度,保证各环节的顺畅衔接。三是从制度制约角度,抑制“花钱买刑”、“漫天要价”等问题。四是解决关键问题的角度,保证当事人和解程序的适用。基于以上考虑,《工作意见》主要从三个方面对当事人和解案件的办理进行了规范:一是对办理当事人和解案件的共性问题进行统一规定;二是对公检法司在办理当事人和解案件的职责进行限制和规范;三是对办理当事人和解案件的程序进一步细化。
3.主要内容
《工作意见》共分四章,分别是一般规定、工作职责、具体程序和附则,由于条文较少、逻辑层次较为简单,没有在章下设“节”,全文共计22个条文。
第一章一般规定,共有6个条文,即第1-6条。其中第1条明确了制定《工作意见》的目的;第2条规定了办理和解案件的原则;第3条明确了和解案件的适用范围;第4条规定了和解案件的适用条件;第5条明确了和解内容;第6条规定了和解的参与主体。
第二章工作职责,共有5个条文,即第7-11条。其中第7条规定了公安机关的职责;第8条规定了人民检察机关的职责;第9条规定了人民法院的职责;第10条规定了和解方式,并进一步明确了公检法与第三方机构的衔接机制。第11条规定了和解案件的审批程序和监督机制。
第三章具体程序,共有9个条文,即12-20条。其中第12条规定了公检法机关的告知义务及告知内容;第13条明确了对和解进行自愿性、合法性审查的主要内容;第14条规定了对当事人和解案件的审查方式,并明确了真诚悔罪的具体形式和经济赔偿的审查原则;第15条规定了公检法三机关主持制作和解协议书的职责;第16条规定了和解协议书签订后一方或双方当事人反悔情况的处理;第17条规定了和解材料的移送及对和解协议书的确认问题;第18条规定了公安机关对和解案件的处理;第19条规定了人民检察机关对和解案件的处理;第20条规定了人民法院对和解案件的处理。
第四章附则,共有2个条文,即第21-22条。其中第21条规定了工作意见的实施时间及效力;第22条规定了工作意见的解释权问题。
4.需要说明的重要问题
经过多次协商和修改,《工作意见》所涉及的主要问题基本达成一致。《工作意见》在坚持立法精神的基础,对公检法在办理当事人和解案件的具体程序和工作职责方面进行了进一步的细化和完善,使得《工作意见》更具有实践操作性,具体主要有以下几个方面:
1.适用范围(《工作意见》第三条)
对于如何具体解读刑诉法规定适用范围也存在不同意见,一种认为应严格依据法律进行解读,对法律没有明确规定的情形依据法律位阶原则不宜进行扩张解释;一种意见认为应具体明确适用和解罪名和不适用和解罪名。经过协商,《工作意见》坚持了刑诉法关于适用范围的相关规定,并参考刑事诉讼规则、刑事诉讼法解释及公安机关适用刑事诉讼法的相关规定,对于刑诉法规定的“民间纠纷”、“五年以内曾经故意犯罪”的进行了解释和明确。
2.和解内容(《工作意见》第五条)
在我国现行的司法体制下,公检法机关代表国家行使侦查权、起诉权和审判权,对公诉案件的处理不受当事人意志左右,当事人无权就公诉案件中的刑事责任问题进行和解,只能对其自身权利范围内主要是民事权利方面的事项达成和解,对于自身权利范围之外的事项,如案件事实、证据、是否犯罪以及如何适用法律、定罪量刑等无权自行和解,从而杜绝“花钱买刑”的可能。
3.和解主体(《工作意见》第六条)
因和解涉及被害人的切身利益,涉及犯罪嫌疑人、被告人的民事及行事责任,原则上双方当事人应亲自参与。有被害人死亡或者被害人、犯罪嫌疑人系限制行为能力人等特殊情况的,工作意见进一步规定和解参与主体。但涉及到赔礼道歉等不可替代的履行内容应有嫌疑人或者被告人亲自履行。
4.公安机关职责(《工作意见》第七条)
根据公安机关的意见,《工作意见》对公安机关立足侦查职能进行了明确的规定,因为案件事实清楚是案件能够和解的重要条件之一,避免公安机关在办理案件中出现以和解代替侦查的情况发生。
5.和解方式(《工作意见》第十条)
当事人双方除在公检法机关建议或者支持下达成和解外,也可以自行和解,或者委托第三方单位或者个人进行调解。《工作意见》对公检法机关与第三方机关建立衔接机制进行了明确。
6.告知(《工作意见》第十二条)
因真诚悔罪和达成谅解是和解后期的主要内容,在受理案件初期,应主要考虑案件是否符合和解范围,事实是否清楚,证据是否确实充分,符合上述条件,予以告知权利义务、法律后果和办案期限。
7.和解的审查方式(《工作意见》第十四条)
通过协商,对真诚悔罪主要通过嫌疑人、被告人出具悔过书的形式进行审查,必要时可以向被害人宣读;对经济赔偿主要通过是否与被害人造成损害相适应的方式进行审查,酌情考虑经济状况。此条规定明确了和解案件适用条件的具体审查方式,便于实践中操作和执行,同时也在一定程度上抑制了花钱买刑、漫天要价等负面效应。
8.和解协议书反悔后的处理(《工作意见》第十六条)
实践中存在和解协议书签订后反悔的情况,《工作意见》分为公检法机关作出处理决定前尚未履行的及已经履行完毕或公检法机关作出处理决定后反悔的两种情况进行了规定,便于实践中遇到相关问题进行操作和处理。
9.和解程序的衔接问题(《工作意见》第十七条)
公检法三机关均具有主持制作和解协议书的权力,因此涉及到上一机关制作的和解协议书在下一诉讼阶段是否有效的问题。本着公正与效率的原则,《工作意见》设定了和解材料的移送及审查制度,通过书面审查及听取各方意见的方式对和解协议书进行审查,对和解结果确认的,不再另行制作和解协议书。
10.公安机关对和解案件的处理(《工作意见》第十八条)
根据公安机关的意见,在查清案件事实、主要证据收集完毕之前,公安机关不得主持制作和解协议书。对于达成和解的案件,应当综合考虑犯罪嫌疑人的主观恶性、犯罪情节、社会危险性等,对于罪行较轻、不予羁押不致危害社会或者妨碍刑事诉讼正常进行的,可以不再提请人民检察院批准逮捕。《工作意见》还进一步限制了公安机关提出从宽处理建议的审查程序,即要求县级以上公安机关负责人批准。因此《工作意见》从职责范围、公安机关支持制作和解协议书的时间段、提出从宽处理意见的审批程序、不能做撤销案件的限制性规定四个方面对公安机关的职责进行了规范,有利于公安机关办理当事人和解的规范。
11.检察机关对和解案件的处理(《工作意见》第十九条)
和解协议书应做为有无社会危险性或者社会危险性大小的因素,考虑嫌疑人的羁押必要性和接受刑事处罚的必要性。从司法实践看,对于符合《若干意见》规定的适用范围和条件的案件,不批捕和不起诉有助于加害人真诚悔罪、改过自新,保障被害人顺利得到物质赔偿和精神抚慰,有利于解决纠纷、化解矛盾,促进和谐。
12.人民法院对和解案件的处理(《工作意见》第二十条)
和解协议书做为法院在审判阶段取得的证据,因系法院支持并调解的,且涉及到被告人的定罪量刑问题,应视为法院调取的证据,应当经过法庭举证质证才能做为定罪量刑的依据。对进而对法院作出从轻处罚、减轻处罚、免于刑事处罚的和解处理进行了的规定。
(二)对接过程中的难点问题
目前,这个规范性文件没有会签下来,主要的问题就是北京市司法局部分同志还存在不同的认识,认为对接上存在法律上的障碍,主要有以下几个方面:
一是人民调解调处民事纠纷,刑事和解是刑事诉讼程序,二者解决的是不同性质的社会矛盾。刑事办案程序依据《刑事诉讼法》,人民调解工作依据是《人民调解法》,两部法律调整不同的社会关系。前者规范的是公权力对犯罪嫌疑人和被告人的追诉程序,后者规范的群众性自治组织依双方自愿调处解决平等主体间民事纠纷的程序。刑事案件可能源自民间纠纷,但绝不等同于民间纠纷,其已质变为国家与犯罪嫌疑人和被告人之间的“纠纷”,带有明显的国家强制力。而人民调解解决的社会纠纷,均为平等主体间的纠纷,其纠纷的发生、发展、解决均以双方当事人平等自愿前提下的意思自治为基础,其纠纷化解的过程明显体现的法理情的柔性推动力。
二是人民调解法界定人民调解工作只能在民间纠纷范畴内发挥作用。依据人民调解法,人民调解工作必须在法律的规范下开展,若介入刑事案件的办理,则有违法律对人民调解组织可实施调解范围的规定,同时也有违《刑事诉讼法》对办案机关的限制。另外,通观《人民调解法》全文,从机构设立到工作程序到法律效力到协议执行,均在民事诉讼法的框架内制定。
三是规程中所列刑事和解程序无法保障人民调解组织的独立性。解决民事纠纷的人民调解组织,其调处地位来自于当事人的意思自治。人民调解组织独立对纠纷实施调解,且只要没有经过法院裁判的撤销,人民调解组织出具的调解协议具有法律约束力。而规程由于规范的是刑事诉讼程序,虽以当事人和解为前提,但仍旧归属于刑事办案程序,办案主体必须是司法机关。按规程,人民调解组织没有出具调解书的权利,没有主持达成和解协议的权利,当事人自愿达成的和解协议也可以因刑事案件办理的情况随时撤销。这与人民调解的民间性、群众性和自治性特点有着根本的冲突。
四是人民调解组织甚至司法行政机关可能会面临风险。按规程,人民调解组织有寻求犯罪嫌疑人、被告人与被害人达成一致的义务,同时实质上又没有裁量刑事诉讼的权利。这与人民调解委员会群众性、自治性组织的性质相悖不融,人民调解委员会无法胜任这样的责任,当然也根本没有这样的义务。
五是刑事和解中,人民调解的平等自愿原则无法实现。规程上要求和解协议中必须包含犯罪嫌疑人、被告人承认犯罪事实、真诚悔罪,被害人请求对其从宽处理的内容,同时赔偿数额还不能明显高于法律规定。这说明规程中的和解全囿于是刑事案件的裁量,以追求从轻、减轻、免除刑事处罚为前提的“平等自愿”,与人民调解的平等自愿原则完全不同。前者很可能是面临实行处罚的罪犯,后者则是始终保有自主权利的自由公民;前者如无法完成和解将面临国家强制力的严重处罚,后者则是在依法理性的基础上完全自愿做出的纠纷解决选择。虽均称平等自愿,却具有本质区别。
综上,他们认为,刑事和解程序确实有利于和谐稳定的处理社会矛盾,保障被害人获得赔偿的权利,但与人民调解工作的法律定位、根本属性、基本原则均有明显冲突,建议人民调解组织不要介入到当事人和解的公诉案件办案程序中。
(三)法调对接是刑事和解与人民调解的共同发展方向
我们认为不存在法律的障碍,而且刑事和解与人民调解对接符合中央司法改革的方向,符合人民群众的根本利益,其应当成为一种共赢的过程。
一是法调对接符合十八大精神。十八大报告第七部分明确指出:“正确处理人民内部矛盾,建立健全党和政府主导的维护群众机制,完善信访制度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系”。
二是法调对接针对民事部分没有超出人民调解法的范围。刑事和解案件中的调解针对的都是刑事附带民事案件中的民事部分,附带民事部分适用民事诉讼法,可以附带提起,也可以单独提起,如果单独提起就是一个民事案件。
三是开展调解和解工作是法律援助律师的法定职责。司法部今年出台的《办理法律援助案件程序规定》第二十三条明确规定:法律援助人员应当在受委托的权限捏,通过和解、调解、申请仲裁和提起诉讼等方式最大限度维护受援人的合法权益。
四是法调对接工作在刑诉法修改后更又需要。修改后刑诉法限制了公检法在民事领域内开展工作的范围,而这些正是人民调解员和法律援助律师的用武之地,开展空间会更大,也更为必要,这也是我们规范性文件出台的目的。
现在的中国越来越少地依赖严厉的惩罚(这些否定性评价的行为可能会对一个人乃至亲人造成持久的心理伤害),更多地依靠非正式的规范保护社会秩序。秉承的职业理念:执法者不仅仅是规则的适用者,要尊重帮助当事人实现权利,首要是倾听耐心;执法者不仅仅满足案件终结;执法者不要厚此薄彼,视当事人具体情况(对大转型的中国社会,我们尚无法预测其朝着哪个方向发展。但有一点是无论如何应该做到的,就是平等对待个人,保护每一个人的人权。要把每一个人当作人来对待,不分性别、种族、职业、教育背景、地域、政治观点等等差别);执法者不遗留问题,有效工作。秉承的职业准则:做到细致;讲究方法、要公开透明;要注意案件延伸-多想一点多说一点多做一点,通过埋头扎实的点滴工作的累积,会改变社会现象;当然还要熟知心理深谙法律具有丰富的社会经验,自己还要有足够强大的心理素质,可以从容面对职业倦怠,这也是职业担当。
最后,从小的方面来说是分流司法压力,从大的来说调解和解是整个社会治理体系中的重要组成部分,在座各位和我们一样是在玩“永不停止的治理游戏”,这是我们做好这项工作前应对要达成的理念共识。(作者系北京市人民检察院)
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